Beleidsconstructie, coproductie en communicatie

Voorwoord bij de derde, geheel herziene druk

Dikwijls wordt als legitimatie voor een nieuwe druk aangevoerd dat de kennis ter zake spectaculair is vooruitgegaan, en dat lezers en gebruikers hoognodig een update verdienen. Dat is ook hier zeker het geval. Beleidsconstructeurs zijn sinds begin 2011 verplicht om het ‘Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving’ toe te passen, professionele beleidsconstructie is nader gedefinieerd en geoperationaliseerd, de gereedschapskist van de beleidsconstructeur is uitgebreid met instrumenten van psychologische sturing, en er is meer bekend geworden over het vak van beleidsadvisering en de mensen die daar hun beroep van maken. Alleen al deze vernieuwingen rechtvaardigen een nieuwe bijgewerkte druk. Maar wellicht meer nog verdient de context waarin beleidsconstructie plaatsvindt, nadrukkelijk de aandacht. Populisme en zelf-redzaamheidscultus, medialogica en toeschouwersdemocratie, gewijzigde verhoudingen tussen bestuurders en (beleids)ambtenaren, de opkomst van nieuwe adviseurs naast beleidsadviseurs, de verschuiving van sturing en inhoud naar proces en toezicht, voortgaande ‘verplaatsing van de politiek’ (europeanisering en decentralisaties, juridisering en privatisering), de transformatie van verzorgingsstaat naar doe-democratie: het zijn ontwikkelingen die al langer werkzaam zijn maar zich sterk zijn gaan manifesteren, waarschijnlijk mede onder invloed van de opeenvolgende financiële en economische crises sinds 2008. Zij zorgen er voor dat aan beleidsconstructie nu andere eisen worden gesteld dan vijf, tien of vijftien jaar geleden.

Beleidsconstructie, coproductie en communicatie trekt onverminderd lezers en gebruikers. Voor zover ik uit gesprekken en reacties daar zicht op heb gekregen, zijn daarvoor twee redenen. In de eerste plaats biedt het boek een handleiding die beginners en gevorderden de weg wijst als zij een opdracht tot beleidsconstructie krijgen. Dit is ook altijd de bedoeling geweest, en gelukkig zij de schrijver die de lezers vindt naar wie hij op zoek was. In de tweede plaats biedt het legitimatie. Beleidsplannen moeten het vooral hebben van hun inhoud, maar ontlenen ook kracht aan de aanpak waarmee zij tot stand zijn gebracht. Een weloverwogen, methodische werkwijze vergroot de kans op een betere inhoud, openheid en verantwoording dragen bij aan de respons die het beleidsvoorstel ten deel zal vallen. Het ‘blauwe boekje’ blijkt vaak het kader en de woorden te bieden om dat te doen.

Elk hoofdstuk is grondig herzien. Nieuwe ontwikkelingen zijn vermeld, nieuwe literatuur is verwerkt. Omwille van de leesbaarheid zijn de gebruikelijke literatuurverwijzingen zoveel mogelijk achterwege gelaten. De bron wordt evenwel steeds vermeld. De literatuurlijsten bij elk hoofdstuk laten zien dat dit een boek van de eenentwintigste eeuw is. Nieuw is dat elk hoofdstuk opent met een emblematische afbeelding van de inhoud die de lezer kan verwachten, gevolgd door een korte routebeschrijving van het hoofdstuk. Nieuw is ook dat van elke handleiding bij een methode van beleidsconstructie niet alleen de afzonderlijke stappen worden vermeld, maar eerst ook de hoofdstappen. Dit vergemakkelijkt het memoriseren en internaliseren. De praktische gebruikswaarde neemt daardoor verder toe.

Tot slot woorden van dank: aan studenten en cursisten, uiteraard, en aan de professionals uit praktijk en onderwijs. Zij laten mij delen in hun ervaringen en inzichten. Via de schrijver profiteren lezers daar van. Vanzelfsprekend blijf alleen ik verantwoordelijk.

Utrecht, voorjaar 2013
Arend Geul

Voorwoord bij de tweede, geheel herziene druk

Beleidsconstructie, coproductie en communicatie heeft zijn publiek gevonden. Het wordt gelezen en gebruikt door beleidsprofessionals, ook al laten die wel eens na hun bronnen ordentelijk te vermelden. Het is verplichte literatuur geworden op diverse universiteiten en hogescholen, ook in opleidingen buiten het domein van bestuurs- en beleidskunde, en tot over onze landsgrenzen. Het boek is inmiddels verschillende keren herdrukt. Daarom is dit eigenlijk het voorwoord bij de vierde druk.

Elk hoofdstuk is herzien. Nieuwe ontwikkelingen in de praktijk zijn verwerkt, evenals nieuwe literatuur. Sommige hoofdstukken zijn vrijwel geheel opnieuw geschreven. Van twee methodieken voor beleidsconstructie is bovendien de naam gewijzigd. Wat eerst ‘Mao-methode’ heette, gaat voortaan als ‘Portugese methode’ door het leven, en de ‘Jezuïetenmethode’ heet nu ‘Romeinse methode’. De leesbaarheid is verder verhoogd. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een literatuurlijst, zodat literatuurverwijzingen in de tekst nu achterwege kunnen blijven. Met citaten is terughoudend omgesprongen.

Ik hoop dat deze nieuwe druk hetzelfde onthaal krijgt als de eerste druk. Ten slotte mag ik erop wijzen dat er binnenkort een meer academische beschouwing van mij over beleidsconstructie zal verschijnen, ook bij Uitgeverij Lemma.

Utrecht, voorjaar 2005
Arend Geul

Voorwoord bij de eerste druk

Verwondering staat aan de basis van dit boek. Ik begon me erover te verbazen hoe vaak ik aan beleidspractici moest uitleggen wat mijn vak, beleidskunde, nu eigenlijk inhield. Opeens drong tot mij door dat ik op hun kantoren, tussen al de rapporten, handleidingen en standaardwerken die zij onder handbereik hebben, niet de vakliteratuur zag die ik voor onmisbaar hield: ook geen handleidingen voor beleidsontwerpen, waarvan elke zichzelf respecterende hoogleraar in mijn vakgebied er inmiddels toch een heeft vervaardigd. Daarbij moest ik vaststellen dat Nederland (desalniettemin) goed wordt bestuurd. Buitenlandse bezoekers en waarnemers sterkten mij in die mening, zoals het gerenommeerde Engelse zakenblad The Economist, dat al in maart 1993, toen van ‘paars’ en het ‘poldermodel’ nog niet of nauwelijks sprake was, de retorische vraag stelde: ‘Is Holland now the best governed country in Europe?’ Vervolgens kreeg ik het opmerkelijke gegeven onder ogen dat het Nederlandse openbaar bestuur verhoudingsgewijs weinig ambtenaren telt, misschien wel de minste van de EU. Hun werk moest dus wel van hoge kwaliteit zijn. Maar, hoe kan dat toch, als zij niet merkbaar bestuurs- of beleidskundig onderlegd zijn? Het veelgeroemde ‘Tilburgse Model’ bijvoorbeeld is zeker géén product uit de bestuurskundige werkplaats, ook niet van Tilburgse bestuurskundigen: die eer komt toe aan economen, politici en hoge ambtenaren ter plaatse. Ook het ‘poldermodel’ kan moeilijk aan bestuurs- en beleidskundigen worden toegeschreven. Dus rees de vraag: hoe geraakt men in de praktijk dan tot goed beleid?

Binnen de beperkte mogelijkheden die mij ter beschikking staan, ben ik op zoek gegaan naar antwoorden: zonder wetenschappelijke pretenties. Ik trof, evenals overigens de hoogleraar ‘professionaliteit in het ambtelijk werk’ Mertens, ‘bricoleurs’ aan. Met dit woord omschreef de beroemde Franse antropoloog Lévi-Strauss ooit de denk- en werkwijze van ambachtslieden in wat destijds ‘primitieve’ samenlevingen heetten. Bricoleren (letterlijk: knutselen) is werken met het heterogene, gebrekkige gereedschap dat de ambachtsman voorhanden heeft: ‘zijn instrumentarium is het toevallige resultaat van alle kansen die hij heeft gehad om zijn voorraad te vernieuwen of te vergroten of met overblijfselen van vroegere konstrukties en destrukties op peil te houden.’ Beleid wordt niet zozeer ontworpen als wel samengesteld, in elkaar gezet, of in elkaar geknutseld, roeiend met de riemen die de bricoleur op dat moment bij de hand heeft. De constructie van beleid is, zo viel mij verder op, zelden of nooit een soloactie, maar is vrijwel altijd een coproductie, in de betekenis die daaraan doorgaans wordt gegeven: een product van samenwerking. Een absoluut onmisbare ‘grondstof’ hierbij is informatie: die wordt opgehaald, ontvangen, maar ook gemaakt, gedeeld en uitgedeeld. Beleidsconstructie, coproductie en communicatie vormen aldus een onverbrekelijke eenheid. Ik heb dit in de titel tot uitdrukking willen brengen.

Ik probeer aannemelijk te maken dat Nederlandse beleidsconstructeurs beschikken over een repertoire van ten minste zes basismethodieken:

• zij apen andere beleidsmakers na, vaak op intelligente wijze;
• zij verleiden anderen tot het doen van het echte creatieve werk;
• zij leveren maatwerk, soms van chirurgische precisie;
• zij maken beleid in nauw overleg met het maatschappelijk middenveld;
• of rechtstreeks met de bevolking;
• en soms werken zij met manipulatie.

Deze methodieken vormen de kern van het boek. Zij worden in de hoofdstukken 4 tot en met 9 en detail behandeld. De hoofdstukken openen steeds met praktijkbeschrijvingen. Kern van elk hoofdstuk is de handleiding, die beschrijft hoe beleidsconstructeurs in de praktijk de betreffende methodiek kunnen toepassen. Het afsluitende hoofdstuk 10 biedt beleidsconstructeurs handvatten om te bepalen welke methodiek van beleidsconstructie zij onder de gegeven omstandigheden het beste kunnen volgen.
De presentatie van de zes methodieken van beleidsconstructie wordt voorafgegaan door drie inleidende hoofdstukken. Hierin worden achtereenvolgens de geschiedenis van beleid, het begrippenapparaat, en de kenmerken van processen in de praktijk van beleidsconstructie bij de Nederlandse overheid kort geschetst.

Ik reken het tot de beleidskunde om succesvolle bricolage-praktijken tot model of methode te verheffen. Practici met minder skills of ervaring, en nieuwelingen, kunnen deze tot voorbeeld nemen. Het boek richt zich dan ook op dat publiek: beleidsprofessionals, of zij die daarvoor studeren in het Nederlandse hoger onderwijs.

Voordat het boek ter perse is gegaan, is het manuscript gelezen en becommentarieerd door bekenden uit de verschillende doelgroepen: een collega, twee studenten, twee consultants, twee gepromoveerde wetenschappers en twee leidinggevende beleidsambtenaren. Zij hebben mij gesterkt in het idee dat mijn bevindingen het waard zijn te worden gepubliceerd. Zij hebben mij voorts verzekerd dat, ofschoon de praktijkvoorbeelden vaak ontleend zijn aan landelijk overheidsbeleid, de methodieken ook in andere omgevingen kunnen worden toegepast, zoals die van het lokaal en regionaal bestuur, en ook in het bedrijfsleven. Zelfs studenten kunnen ze (bijna) allemaal in beleidspractica toepassen. Op een aantal onderdelen hebben zij tekst en inhoud beslissend beïnvloed, soms zonder dat zelf te beseffen. Mijn dank aan hen is groot. Vanzelfsprekend blijf alleen ik verantwoordelijk.

Utrecht, voorjaar 1998
Arend Geul